Чтобы сохранить место внутри коллективной бюрократии, депутаты готовы любым способом демонстрировать лояльность
Два представления о деятельности Государственной думы можно с равной частотой встретить в публичном пространстве: что она представляет собой бессистемно работающий «бешеный принтер», оперируемый безумными или жаждущими общественного внимания депутатами. Или что это лишенная собственной субъектности «резиновая печать», штампующая все, что присылают из правительства и Кремля.
Со стороны работа Думы может выглядеть хаотичной, иррациональной и легкомысленной или сводиться к одному сюжету о «запрете всего», но для самих властных групп и акторов — участников процесса — речь всегда идет о приращении, уменьшении и перераспределении властного ресурса. За каждым новым законом — будь это закон о создании нового районного суда или поправка в правила хождения внутреннего водного транспорта — стоит вопрос о власти. А в российской политической системе властный (административный) ресурс есть ресурс материальный.
Каратели и правоприменители
Кто вообще заинтересован в постоянном принятии новых законов? Каково бы ни было содержание законодательной нормы, определенный властный орган (министерство, служба, прокуратура) будет следить за ее исполнением и карать за ее неисполнение. В этом смысле сама нестабильность правового поля — частые непредсказуемые изменения законов — в интересах государства и не в интересах гражданина. Этим, среди прочего, объясняется непрерывный процесс исправления исправленного: как только законопроект становится законом, в него немедленно начинают вноситься новые изменения.
Так, действующий закон «О некоммерческих организациях» был принят в 1996 году и с тех пор менялся 63 раза, в том числе в течение шестого созыва — 30 раз. С точки зрения общества, новое законодательство об иностранных агентах мотивировано однозначно: это репрессии, направленные против горизонтальной гражданской активности. Но кто оказался выгодоприобретателем этой деятельности? Ответ: Министерство юстиции РФ, которое ведет реестр иностранных агентов. Мало кто помнит, каким скучным и малозаметным было это ведомство еще несколько лет назад: за два года ударного правоприменения министерство превратилось фактически в силовое ведомство — «генпрокуратуру для НКО». Для бюрократической структуры репрессивные полномочия — это новые штатные единицы, дополнительные бюджетные средства, медиаприсутствие, а главное — административная валюта для межклановой торговли.
Административная биржа
В российской политической системе власть принадлежит коллективной бюрократии, чье распределение между ветвями власти носит столь же условный характер, как и распределение депутатов по фракциям внутри самой Думы.
Однако это не значит, что в процессе обсуждения законов не происходит столкновения групп интересов — просто эти группы не разделяются по ведомственной и фракционной принадлежности. Классический пример: ежегодная борьба вокруг акцизов на алкоголь, разыгрывающаяся при каждом принятии федерального бюджета. В это время Дума разделяется на две партии: партию пива и партию водки — первая лоббирует повышение акцизов на крепкий алкоголь, вторая — на слабоалкогольные напитки. В былые времена партию пива составляли скорее либералы, потому что пивоваренные заводы были плодами новых иностранных инвестиций, а партию водки — скорее коммунисты, поскольку производство и транзит спирта был бизнесом губернаторов центральных областей — бывшего «красного пояса». Третью партию неизменно составляет Минфин, заинтересованный в пополнении бюджета любой ценой. Политические различия во многом стерлись, но битвы с участием депутатов, отраслевых союзов и прессы по-прежнему разыгрываются в Думе каждую осень.
Под ковром
Основные сюжеты парламентской сессии значительно отличаются при взгляде снаружи и изнутри. Между тем коллективная бюрократия, парламентская, правительственная и кремлевская, всегда занята только собой. Что же ее занимало, прежде всего, в первой половине 2015 года?
Нынешний председатель ГД Сергей Нарышкин обладает бÓльшими внешнеполитическими амбициями, чем любой из его предшественников. Под его руководством Государственная дума стала много заметнее на международной арене: инструментами для этого служили институты межпарламентского сотрудничества. С российской стороны это называлось «не прерывать диалога» и «доносить свою позицию, используя все конструктивные площадки».
Весь предыдущий год шла драматическая переписка и взаимные звонки Нарышкина и председателя ПАСЕ Анн Брассер, принятые и отвергнутые приглашения на сессии ПАСЕ, лишение российской делегации права голоса и ее демонстративные уходы из зала заседаний. Казалось, после Минских соглашений политика диалога должна была пойти полегче, но тут Нарышкину отказали во въезде в Финляндию. Вслед за ним на сессию парламентской ассамблеи ПАСЕ отказалась ехать вся российская делегация (кроме депутата Николая Ковалева), а ассамблея приняла неприятную резолюцию о российской агрессии на Украине. Тем не менее ни из ПАСЕ, ни из ОБСЕ Россия не вышла, делегации и дальше планируют ездить всюду, куда пускают, а председатель ГД продолжает настаивать на «продолжении диалога». Чтобы такая политика не выглядела подозрительно внутри страны, ее приходится компенсировать максимально лоялистскими заявлениями и статьями об американском колониализме и жалких клоунах.
Целый год Сергей Нарышкин вел драматическую переписку с председателем ПАСЕ Анн Брассер
В борьбе за главное
После реформы бюджетного процесса 2005–2007 годов Дума потеряла значительную часть своего влияния на распределение бюджетных средств, перестав быть сколько-нибудь значимым переговорным партнером для правительства, бизнеса и региональных лоббистов. Кто не распоряжается деньгами, с тем разговаривать особенно не о чем. Но экономический кризис вынуждает правительство постоянно перекраивать бюджет, а это требует депутатского участия.
Руководство парламента и бюджетного комитета ГД увидели свой шанс и всю первую половину 2015 года не оставляли попыток им воспользоваться. Дума, например, добилась от правительства регулярных отчетов об экономической политике и вычеркнула из представленного в январе антикризисного плана пункт, позволяющий правительству менять бюджетную роспись по собственному усмотрению, не согласуясь с парламентом, депутатам удалось провести и некоторое количество собственных поправок в бюджет.
Венцом думской бюджетной реконкисты должно было стать принятие поправки в Бюджетный кодекс, создающей парламентскую комиссию по перераспределению бюджетных ассигнований. Комиссия должна была формироваться депутатами и сенаторами на паритетных началах и рассматривать перемещения средств внутри бюджета в межсессионный период. Проект был внесен Сергеем Нарышкиным и председателем бюджетного комитета Андреем Макаровым в последний день сессии, будучи подготовленным накануне ночью. Министр финансов Антон Силуанов тогда заявил, что создается надконституционный орган, вторгающийся в полномочия правительства, — однако Дума одобрила проект в трех чтениях сразу. Но уже 8 июля закон отклонил Совет Федерации, крайне редко пользующийся этим своим правом (всего 18-й случай за весь шестой созыв).
Но продолжение следует: вопрос о бюджетной комиссии будет вновь рассматриваться осенью. На общее направление бюджетной политики это никак не повлияет: социальные расходы будут урезаться, а военные — расти. Однако для инсайдеров важно не то, как распределяются деньги, а то, кто их распределяет.
Предвыборные маневры
В отличие от потребителей и интерпретаторов соцопросов, сами властные инкумбенты не заблуждаются относительно масштабов собственной популярности и народной к себе любви. Вся законодательная подготовка к выборной кампании 2016 года сводится к мерам по ограничению доступа граждан к избирательным участкам и сужению поля их выбора (в этом единственный смысл переноса выборов с декабря на сентябрь). Другое направление — легализация организованного полицейского насилия, призванного защитить новоизбранных от избирателей (новые права полиции по разгону массовых акций и ФСИН — по подавлению тюремных бунтов). А то, что избиратели могут опять возмутиться, как было в 2011-м, судя по законотворческим инициативам, не сомневается никто.
На решение этой задачи направлены не только упомянутые выше законопроекты, но и закон о «праве на забвение», позволяющий скрыть потенциально опасную информацию о кандидатах и партиях (к нему, кстати, уже имеется дополнительное предложение ФСБ по засекречиванию информации о владельцах недвижимости); и законотворчество, которое можно обобщенно назвать «конфискационным» (например, перенесенный на осень закон о банкротстве физлиц); и даже закон об амнистии капиталов (новые миллионы придут в стагнирующую экономику).
Традиционно все потенциально неприятные для избирателя новации принимаются до начала выборной кампании. Хотя логичнее было бы опасаться не новостей о принятии нового закона, а самого эффекта его действия — однако законотворцы, видимо, полагают, что к тому моменту все уже позабудут, кто это все принимал, и виноватым окажется все равно обобщенное «правительство».
Цена вопроса
Существует ли у Государственной думы собственный политический интерес — не как у бюрократического муравейника, а как у самостоятельного политического субъекта? Поскольку «самостоятельный» звучит почти как «оппозиционный», поверить в думскую самостоятельность наблюдателю затруднительно. Все исследования отмечают снижение уровня прямой коррупции: на Охотный Ряд больше не приносят «аргументы в чемоданах» (подробнее — на стр. 30).
На самом деле изменилась форма оплаты — с налички на близость к важным кабинетам — и источники: коммерческий лоббизм растворился в лоббизме ведомственном.
В этих условиях интерес депутата, как и любого чиновника, состоит в том, чтобы сохранить себя внутри коллективной бюрократии, распределяющей в России все земные блага — должности, недвижимость, деньги, иммунитет от уголовного преследования. Неважно, получишь ли ты мандат в новом созыве или место в министерстве или госкорпорации, — важно проявить достаточную лояльность, чтобы не выпасть из списка допущенных. Этим во многом объясняется и запретительный раж, и публичные припадки пропагандистского безумия со стороны людей, которые в частном общении вовсе не производят впечатления неадекватных.
Цена вопроса серьезно возросла: с тех пор как «заграница» стала для членов властвующей элиты малодоступной или ненадежной, у них нет иного источника безопасности, кроме членства во властной системе. Эта же система является, парадоксальным образом, и главным источником опасности — она наделяет благами, но она же может их отобрать, а вместе с ними — жизнь и свободу.
* Источник: информационная база АСОЗД, www.duma.gov.ru
Фото: shutterstock, Patrick Hertzog/AFP